Subsydiowanie wytwórców energii ze źródeł odnawialnych w kontekście złej sytuacji na rynku świadectw pochodzenia

W niniejszym opracowaniu przedstawimy problematykę prawą subsydiowania rynku zielonej energii oraz przyczyny znacznego spadku cen, zagrażającemu małym wytwórcom. Jednocześnie spróbujemy przeanalizować czy rząd wykorzystuje wszystkie instrumenty prawne, które mogłyby poprawić sytuację.

Warszawa, 03.02.2013r.

Akty prawne podelagające analizie:

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE;
USTAWA z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity) Dz.U.2012.1059 j.t.
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz. U. z dnia 9 listopada 2012 r.);

Obowiązki wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych nałożone przez prawo wspólnotowe.

Dyrektywa 2009/28/WE w ZAŁĄCZNIK I określa krajowe cele ogólne w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. Załącznik A. (Całkowite cele krajowe)

Docelowy udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto, 2020 r. (S2020) dla Polski wynosi 15 %. Natomiast moment startowy tj. udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2005 r. (S2005) dla Polski wynosi 7,2 % .

Art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2009/28/WE stanowi, że:

Każde państwo członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych, obliczany zgodnie z art. 5–11, w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w tym roku, określonemu w trzeciej kolumnie tabeli w załączniku I część A. Te obowiązkowe krajowe cele ogólne są zgodne z celem zakładającym 20 % udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto we Wspólnocie w 2020 r. Celem łatwiejszego osiągnięcia celów określonych w tym artykule każde państwo członkowskie promuje wydajność i oszczędność energetyczną i do nich zachęca.

Aby osiągnąć cele wyznaczone w ust. 1 powyższego artykułu, państwa członkowskie mogą stosować między innymi systemy wsparcia.

Państwa członkowskie wprowadzają środki skutecznie zaprojektowane, aby zapewnić, że ich udział energii ze źródeł odnawialnych jest równy udziałowi określonemu w orientacyjnym kursie wyznaczonym w załączniku I część B lub przekracza go.

Kurs orientacyjny wylicza się wg wzoru

S2005 + 0,30 (S2020 — S2005), jako średnia dla dwuletniego okresu 2013–2014,

Natomiast art 4 Dyrektywy 2009/28/WE stanowi, że każde państwo członkowskie przyjmuje krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych określa dla danego państwa członkowskiego krajowe cele w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych zużyte w sektorze transportowym, sektorze energii elektrycznej, sektorze ogrzewania i chłodzenia w 2020 r., uwzględniając wpływ innych środków polityki efektywności energetycznej na końcowe zużycie energii oraz odpowiednie środki, które należy podjąć dla osiągnięcia krajowych celów ogólnych, w tym współpracę między organami władzy lokalnej, regionalnej i krajowej, zaplanowane transfery statystyczne lub wspólne projekty, krajowe strategie ukierunkowane na rozwój istniejących zasobów biomasy i zmobilizowanie nowych zasobów biomasy do różnych zastosowań, a także środki, które należy podjąć w celu wypełnienia zobowiązań zawartych w art. 13–19.

Krajowy plan działania został opracowany i opublikowany przez Ministerstwo Gospodarki w 2010 r. Zgodnie Planem Całkowity udział OZE w energii wytwarzanej w Polsce ma wynosić:

2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
9,58%	10,09%	10,60%	11,05%	11,45%	11,90%	12,49%	13,11%	13,79%	14,58%	15,50%

Plan jest swego rodzaju zbiorem wskazówek dla przedsiębiorstw energetycznych oraz inwestorów co do rozłożenia w czasie realizacji przez Polskę obowiązków wynikających z Dyrektywy.

Dodatkowo w systemie dokumentów wyznaczających politykę polskiego rządu w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych funkcjonują także Raporty Ministra Gospodarki określające cele w zakresie udziału energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w krajowym zużyciu energii elektrycznej w kolejnych dziesięciu latach, wydawane na podstawie art. 9f prawa energetycznego, który z kolei stanowi implementację uchylonej Dyrektywy 2001/77/WE.

Aktualnie obowiązujący raport zawarty jest w OBWIESZCZENIU MINISTRA GOSPODARKI z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie raportu określającego cele w zakresie udziału energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w krajowym zużyciu energii elektrycznej na lata 2010-2019 (M.P. z dnia 7 czerwca 2011 r.) zgodnie z treścią Obwieszczenia wartość celów w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii

Cele w zakresie udziału energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w krajowym zużyciu energii elektrycznej w kolejnych dziesięciu latach, przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1 – Udział procentowy energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii w całkowitym krajowym zużyciu energii elektrycznej brutto, według celów określonych w dokumencie pt.: Krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych

Rok	Udział energii elektrycznej z OZE [%]
2010	7,53
2011	8,85
2012	10,19
2013	11,13
2014	12,19
2015	13,00
2016	13,85
2017	14,68
2018	15,64
2019	16,78

Jednocześnie w związku z faktem, że Dyrektywa 2009/28/WE nie została jeszcze implementowana do prawa polskiego a ww. plan nie jest źródłem prawa, aktualny wymagany udział OZE dla potrzeb określonych w obowiązującym systemie wsparcia (obrót świadectwami pochodzenia) w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012r.

Zgodnie § 3 Rozporządzenia obowiązek uzyskania i przedstawienia Prezesowi URE do umorzenia świadectw pochodzenia albo uiszczenia opłaty zastępczej uznaje się za spełniony, jeżeli za dany rok udział ilościowy sumy energii elektrycznej wynikającej ze świadectw pochodzenia, które przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w art. 9a ust. 1a pkt 1 ustawy, przedstawiło do umorzenia, lub z uiszczonej przez przedsiębiorstwo energetyczne opłaty zastępczej, w wykonanej całkowitej rocznej sprzedaży energii elektrycznej przez to przedsiębiorstwo odbiorcom końcowym, wynosi nie mniej niż:

1) 10,4% – w 2012 r.;

2) 12,0% – w 2013 r.;

3) 13,0% – w 2014 r.;

4) 14,0% – w 2015 r.;

5) 15,0% – w 2016 r.;

6) 16,0% – w 2017 r.;

7) 17,0% – w 2018 r.;

8) 18,0% – w 2019 r.;

9) 19,0% – w 2020 r.;

20,0% – w 2021 r.

Stan rynku świadectw pochodzenia oraz praw majątkowych pochodnych.

Aktualna sytuacja na rynku zielonych certyfikatów niepokojąco wskazuje na zaburzenie zdrowego subsydiowania energii ze źródeł odnawialnych. Przejawia się to w nadpodaży oraz znacznym spadku ceny zielonych certyfikatów w połączeniu z odchyleniem ich ceny na niekorzyść w porównaniu z opłatą zastępczą.

Efektem nadpodaży jest spadek cen zielonych certyfikatów. W ciągu roku ich notowania obniżyły się o jedną trzecią, z 283 zł/MWh, do 183 zł/MWh. To sprawia, że wiele nowych instalacji stała się nierentowna.

Ministerstwo Gospodarki starało się częściowo zaradzić nadpodaży certyfikatów zwiększając obowiązkowy udział „zielonej” energii na ten rok do 12 proc. (vide Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012r.)

Na taką sytuację złożyło się kilka czynników. Po pierwsze część wytwórców i sprzedawców wstrzymywała zielone certyfikaty w oczekiwaniu na coroczną waloryzację opłaty zastępczej, dzięki czemu ich cena rosła. Podobne działania na rynku czerwonych certyfikatów wspierających kogenerację doprowadziły do spadku ich wartości o blisko 90 proc. Na rynku zielonych świadectw to zjawisko pojawiło się w mniejszym stopniu ale ze statystyk wynika, że już w 2011 roku mogło przekroczyć 2 TWh. Po drugie w latach 2010-2012 poziom obowiązku umarzania świadectw pochodzenia nie zmieniał się pomimo, że w tym czasie stale rosła produkcja „zielonej” energii. Po trzecie nadpodaż jest efektem szybszego, niż zakładało Ministerstwo Gospodarki, rozwoju współspalania oraz energetyki wiatrowej. Po czwarte spowolnienie gospodarcze spowodowała zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną przez co spadło także zapotrzebowanie na certyfikaty.

Koncerny będące właścicielami tych źródeł energii otrzymały większość z ok. 4,3 mld zł wsparcia dla producentów czystej energii. Najwięcej środków dostało 10 elektrowni współspalających węgiel z domieszką biomasy, sześć elektrowni wodnych, dwie elektrownie wiatrowe i jedna biomasowa.

Diagnoza.

Samo podniesienie celu krajowego w zakresie obowiązkowego udziału energii OZE w zużyciu końcowym nie rozwiąże istniejącego problemu. Gdyż bezpośrednią przyczyną jest przede wszystkim subsydiowanie współspalania biomasy z paliwami kopalnymi.

Dlatego polityka mająca na celu subsydiowania mniejszych producentów energii z OZE wymaga przede wszystkim ograniczenia wsparcia dla zamortyzowanych już elektrowni wodnych i współspalania węgla z biomasą, która jest najtańszą, a przez to najszybciej rozwijającą się formą produkcji energii z OZE. Założyć można bowiem, że w sytuacji podwyższenia obowiązku udziału energii elektrycznej wytwarzanej w odnawialnych źródłach energii na lata 2013r-2014, nastąpi jedynie zwiększenie wytwarzania energii ze współspalania przed duże przedsiębiorstwa energetyczne. Tym samym założyć można dalej, że nie wpłynie to na poprawę sytuacji na rynku zielonych certyfikatów dla małych wytwórców.

Rzeczywistą poprawę sytuacji spowodować mogłaby jedynie wprowadzenie dodatkowych ograniczeń co do subsydiowania współspalania biomasy leśnej. Innymi słowy współspalanie nie powinno korzystać z tego samego poziomu dofinansowania, co wytwarzanie energii z innych źródeł energii odnawialnej.

Wspomnieć można że Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 18.10.2012r. wyłączyło z zakresu subsydiowania energię pozyskiwaną ze współspalania drewna pełnowartościowego. Dodatkowo Rozporządzenie wprowadziło obowiązkowy procentowy udział wagowy biomasy (innej niż biomasa leśna), który warunkuje uznanie w 100% energii powstałej ze współspalania jako wytworzonej z OZE.

Jednak z racji świeżości ww. Rozporządzenia trudno przesądzić jaki wpływ wywrą jego postanowienia na ceny na rynku zielonych certyfikatów.

De lege ferenda z pewnością bez gruntownego przebudowania systemu wsparcia jakiekolwiek rozwiązania tymczasowe nie mogą realizować celu nakreślonego przez UE. Polityka długoterminowa realizowana może być jedynie poprzez pełną implementację Dyrektywy 2009/28/WE. Przedmiotowa Dyrektywa nakłada między innymi obowiązek wdrożenia szczegółowego systemu monitorującego źródła pozyskiwania biomasy ( w tym biomasy leśnej), w kontekście zakazu eksploatacji z terenów ubogich w pierwiastek węgiel jak i terenów chronionych. Implementacja powyższych rozwiązań z pewnością spowoduje spadek atrakcyjności współspalania biomasy, w celu realizacji obowiązków w zakresie OZE przez dużych wytwórców energii.

De lege lata wydaje się się, że każde skuteczne rozwiązanie mające na celu poprawę sytuacji małych wytwórców energii z OZE, wymagałoby promowania wsparcia energii wytwarzanej w inny sposób niż współspalanie biomasy leśnej. Instrumentami możliwymi do zastosowania wydają się skupy interwencyjne certyfikatów stricte stwierdzających wytworzenie energii z danego źródła np. z biogazu rolniczego poprzez skup certyfikatów fioletowych tj. za każdą MWh energii elektrycznej z kogeneracji wytworzonej w wysokosprawnej jednostce kogeneracji, wszystkie biogazy (dowolna moc) lub brązowych – za ekwiwalent MWh energii elektrycznej, wynikający z ilości wtłoczonego biogazu (biometanu) do sieci dystrybucyjnej gazowej;

Jednakże wprowadzenie takiego swoistego skupu interwencyjnego dedykowanych certyfikatów wymagałoby stworzenia dodatkowych ram prawnych. Pomimo że zbywalność prawa majtkowych wynikających ze świadectw pochodzenia nie budzi wątpliwości w świetle art. 9e ust. 6 prawa energetycznego, to wprowadzenie dodatkowego gracza do obrotu na giełdzie towarowej , który realizowałby de facto zadania publiczne, wymaga jak się wydaje wprowadzenia podstawy prawnej takiego działania. Może odbyć się poprzez określenie wysokości referencyjnej opłaty zastępczej, odchylenie od której poniżej określonego poziomu skutkowałoby uprawnieniem do podjęcie interwencji na rynku certyfikatów.

Z poważaniem

Piotr Zakrzewski

radca prawny