Brak publikacji planu zagospodarowania przestrzennego może być podstawą stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej

Plan ogólny Warszawy z 1961 r. nie został opublikowany i tym samym nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydawania odmownych decyzji co do wniosków dekretowych o przyznanie prawa własności czasowej.

Organ winien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Zbadane powino zostać jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu w ostatnim ważnym planie zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o ten plan dokonać ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem.

Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 1 lutego 2011 r.

I SA/Wa 1300/10

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

LEX nr 964949

964949

Dz.U.2013.267: art. 156 § 1 pkt 2

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Elżbieta Sobielarska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (…) kwietnia 2010 r. nr (…) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (…) września 2009 r. nr (…);

2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (…) kwietnia 2010 r. nr (…), po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr (…) z dnia (…) września 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. nr (…) z dnia (…) lipca 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (…) położonej przy ul. (…) róg (…), oznaczonej nr hip. „(…)” rej. hip. (…) w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr (…) z obrębu (…) – utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (…) września 2009 r.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zabudowana nieruchomość (…) położona przy ul. (…) róg (…) oznaczona nr hip. „(…)” rej. hip. (…) stanowiąca własność I. z S., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia 29 września 1999 r. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem wejścia w życie ww. dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. nr (…) z dnia (…) lipca 1969 r. odmówiono I. z S. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości wskazując w uzasadnieniu, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przy ul. (…) róg (…) przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (…) z dnia (…) maja 1968 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

A.K. jest spadkobierczynią I. z S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. sygn. akt (…) z dnia (…) listopada 1990 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr (…) z dnia (…) października 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia (…) lipca1969 r. ustalając w oparciu o opinię Biura Planowania Rozwoju W. nr (…) z dnia (…) sierpnia 2000 r., że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr (…) z dnia (…) stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną, a zgodnie z powołaną w uzasadnieniu orzeczenia dekretowego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia (…) maja 1968 r. część nieruchomości przeznaczona była pod budowę centrali telefonicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr (…) z dnia (…) marca 2001 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia (…) października 2000 r. wskazując, że do ww. planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą nr (…) z dnia (…) listopada 1961 r. wprowadzono zmiany polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod usługi komunalne – centrala telefoniczna.

Minister Infrastruktury wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 1174/01 uchylając decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia (…) marca 2001 r. oraz z dnia (…) października 2000 r. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że „niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne”

Minister Budownictwa decyzją nr (…) z dnia (…) listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia (…) lipca 1969 r. odmawiającej dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (…) położonej przy ul. (…) róg (…), oznaczonej nr hip „(…)” rej. hip. (…) w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, czyli działki ewidencyjnej nr (…) znajdującej się w użytkowaniu wieczystym T. S.A.

Następnie decyzją nr (…) z dnia (…) marca 2007 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia (…) listopada 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa nr (…) z dnia (…) listopada 2006 r. oraz z dnia (…) marca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny Plan Miasta W. – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy (…) zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr (…) z dnia (…) stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. RP nr 52, poz. 268) plany zagospodarowania przestrzennego Miasta W. i (…) Zespołu Miejskiego uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, mają decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto Sąd uznał, iż organ nadzoru nie miał podstaw, by odwołać się do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Ministra Infrastruktury decyzją nr (…) z dnia (…) września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. nr (…) z dnia (…) lipca 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (…) położonej przy ul. (…) róg (…), oznaczonej nr hip. „(…)” rej. hip. (…) w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr (…).

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia (…) lipca 1969 r. wydane zostało z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jedna z przesłanek stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa była możliwa, jeżeli korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z wydanymi planami zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe.

Tak więc przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie.

Minister Infrastruktury wskazał, że Prezydium Rady Narodowej w W. uzasadniło odmowę przyznania żądanego prawa użytkowania wieczystego tym, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. (…) róg (…) przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (…) z dnia (…) maja 1968 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. (…). Zgodnie z ww. decyzją lokalizacyjną część przedmiotowej nieruchomości (obecnie dz. ew. nr (…) z obrębu (…)) została przeznaczona pod budowę budynku centrali telefonicznej. Tak określona funkcja przewidziana dla gruntu powyższej nieruchomości wkluczała – w ocenie organu dekretowego – możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jednoczesną realizacją celu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że z notatki służbowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 15 grudnia 2008 r. wynika, że Archiwum Państwowe W. nie dysponuje miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego W. z lat 1947-1950 dla gruntów obejmujących nieruchomość położoną przy ul. (…), oznaczoną nr hip „(…)” rej. hip. (…) w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr (…) z obrębu (…). Jak również, że przedmiotowa nieruchomość nie została ujęta w ogłoszonych w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia wydania przedmiotowej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia (…) lipca 1969 r.

Minister Infrastruktury zobowiązany był odnieść się do planu zagospodarowania przestrzennego „Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r.”, zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr (…) w dniu (…) stycznia 1961 r. Organ nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy, ale i jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Minister Infrastruktury ustalił, że powyższy plan był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m.in. uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr (…) z dnia (…) listopada 1961 r., nr (…) z dnia (…) stycznia 1963 r., nr (…) z dnia (…) listopada 1965 r. Organ w przypadku uchwały nr (…) odnalazł również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z dnia (…) grudnia 1965 r., nr (…) poz. (…).

Minister Infrastruktury podniósł, że faktem notoryjnym znanym z urzędu jest okoliczność, że na podstawie ww. planu zostało zbudowanych lub rozpoczętych wiele inwestycji miejskich, głównie osiedli mieszkaniowych, tak jak G., B. oraz rozpoczęto prace projektowe „(…)”.

Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z pierwotną treścią planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną. Jednak uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. nr (…) z dnia (…) listopada 1961 r., wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 47) w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w skali 1:5000 zatwierdzonego uchwałą nr (…) Prezydium Rady Narodowej W. z dnia (…) stycznia 1961 r., wprowadzono zmiany do ww. planu zagospodarowania przestrzennego polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod usługi komunalne – centralę telefoniczną.

Ponadto, jak wynika z załącznika nr (…) do uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr (…) z dnia (…) listopada 1965 r. w sprawie wycinkowego uzupełnienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą nr (…) Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia (…) stycznia 1961 r., uzupełnionego uchwałą nr (…) Prezydium Rady Narodowej W. z dnia (…) stycznia 1963 r. wprowadzającej zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., nieruchomość położona przy ul. (…) również została przeznaczona pod usługi komunalne – centralę telefoniczną.

Minister Infrastruktury mimo podjętych poszukiwań w Archiwum Państwowym W., Archiwum Urzędu W., Archiwum Map i Planów (…) Urzędu Wojewódzkiego, Biurze Naczelnego Architekta W. oraz Biurze Planowania Rozwoju W. S.A. nie odnalazł załączników mapowych do ww. uchwały z dnia (…) listopada 1965 r., jednakże zdaniem organu zachowana treść uchwały pozwala na wskazanie zmian wprowadzonych do przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (…) stycznia 1961 r., a tym samym również na ustalenie aktualnego na dzień wydania decyzji z dnia (…) lipca 1969 r. przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. (…) róg (…).

Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi do planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (…) stycznia 1961 r. obejmującymi przedmiotową nieruchomość ozn. jako „(…)”, przewidziana ona została pod usługi komunalne – centralę telefoniczną. Powyższa funkcja znajduje dodatkowe potwierdzenie i uszczegółowienie w powołanej przez organ dekretowy decyzji lokalizacyjnej z dnia (…) maja 1968 r. Wykonanie przedmiotowej inwestycji powierzono Dyrekcji Okręgu P.

Minister Infrastruktury podkreślił, że modyfikacje założeń planu zagospodarowania przestrzennego były prawnie dozwolone. Jak stanowi bowiem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia (…) stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, odstępstwa od planów mogły być dokonywane za zgodą organu, który zatwierdził dany plan, w trybie ustalonym dla opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania planów. Co więcej, w myśl art. 31 ust. 2 ww. ustawy „w przypadku, gdy zachodzi pilna potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, na których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmie decyzję na podstawie posiadanych materiałów do planu (…)”

Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy plany zagospodarowania przestrzennego W. i (…) Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W. uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim, lecz pomimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji planu z dnia (…) stycznia 1961 r. należy przyjąć, na podstawie ww. ustaleń, iż plan ten, uchwalony zgodnie z prawem, był planem obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zdaniem organu, skoro bowiem plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te były publikowane w odpowiednich publikatorach, a więc uzyskały moc obowiązującą z dniem publikacji, zatem również przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organu dekretowego.

Minister Infrastruktury przytoczył rozważania Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, które należałoby odnieść do sytuacji w W. W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że niektóre akty prawne, pomimo że są wątpliwości co do prawnej legitymacji ich obowiązywania, muszą być uznane za ważne i obowiązujące, gdyż były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności nieruchomości, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Dalej Trybunał stwierdził, że upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.

Powyższe stanowisko, co do istotności i stabilności stosunków prawnych ukształtowanych przez dziesięciolecia na podstawie aktów prawnych powszechnie obowiązujących, acz o wątpliwej mocy obowiązywania podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/2000.

Minister Infrastruktury podkreślił, że plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa powszechnie obowiązującego uchwalanymi przez organy terenowe. Plan z 1961 r. został prawidłowo uchwalony, wywierał i nadal wywiera wpływ na stosunki własnościowe nieruchomości położonych w W.

Minister Infrastruktury uznając moc obowiązującą tego planu dla celów oceny legalności decyzji z dnia (…) lipca 1969 r., podniósł, że skoro jak ustalono przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod usługi komunalne – centralę telefoniczną, to tym samym przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej, której nie mogły zrealizować osoby prywatne, zasadnie organ dekretowy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości przy ul. (…) róg (…).

Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że działalność telekomunikacyjna została zaliczona do katalogu gałęzi gospodarki narodowej objętych, zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 317) monopolem państwa.

Minister Infrastruktury uznał, że korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, będącego osobą fizyczną, pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w prawidłowo uchwalonym i obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym organ dekretowy wydając badane rozstrzygnięcie zastosował się do dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę w całości podtrzymał ustalenia i ocenę prawną dokonaną przy wydaniu poprzedzającej decyzji.

Minister Infrastruktury podkreślił, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia (…) września 2009 r. wydana została w oparciu o przepisy ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a zgodnie z art. 7 ww. dekretu gmina zobligowana była do przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Minister Infrastruktury podniósł, ze organ administracji publicznej jest związany oceną prawną dokonaną w sprawie przez sąd administracyjny. Jak wynika z akt, w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1174/01 stwierdził, że „organ bierze pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie tego prawa”.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego „Perspektywicznego planu ogólnego, z założeniami do 1965 r. ” zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwałą nr (…) w dniu (…) stycznia 1961 r. w ocenie organu nadzoru pomimo nie odnalezienia publikacji tego planu miał on rangę prawa powszechnie obowiązującego.

Minister Infrastruktury podkreślił, że tym samym w oparciu o założenia ww. planu należy dokonać oceny zgodności przedmiotowej decyzji z prawem. Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały nr (…) z dnia (…) listopada 1965 r. Prezydium Rady Narodowej W. (Dz. U. Rady Narodowej W. (…)) w sprawie wycinkowego uzupełniania ww. planu uzupełnionego uchwałą nr (…) Prezydium Rady Narodowej W. z dnia (…) stycznia 1963 r. wprowadzającej zmiany do planu z 1961 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod usługi komunalne – centralę telefoniczną.

Tym samym zdaniem organu oczywistym jest, że w świetle ówcześnie obowiązującego prawa inwestycja ta nie mogła zostać zrealizowana przez prywatnego właściciela, dlatego też należy stwierdzić, że organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania prawa własności czasowej.

Minister Infrastruktury wskazał, że ustaleń tych nie zanegował ani Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1174/01, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 910/07.

Minister Infrastruktury nie podzielił stanowiska skarżącego zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel mógł wydzierżawić nieruchomość P., gdyż w myśl przytoczonego powyżej art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. to dotychczasowy właściciel miał korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a nie dotychczasowy właściciel za pośrednictwem osób trzecich. Przy czym należy podnieść, że skarżący bezzasadnie utożsamiają punkt usług pocztowych z budową centrali telefonicznej.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (…) kwietnia 2010 r. nr (…), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

– błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącą do konstatacji, że ww. orzeczenie administracyjne z dnia (…) lipca 1969 r. nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności,

– naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 910/07,

– art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności,

– naruszenie art. 7 ust. 2 Dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) poprzez przyjęcie, że usługi telekomunikacyjne nie mogły być świadczone na terenie prywatnym oddanym P. w użytkowanie wieczyste lub dzierżawę,

– naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 art. 80 k.p.a.

Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (…) kwietnia 2010 r. nr: (…) oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (…) września 2009 r. nr (…).

W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzji lokalizacyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nie można utożsamiać z aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium, a zatem decyzja lokalizacyjna nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dekretowej.

Wskazała, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez zbadania planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż – jak stwierdził Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – Organ wydający w 1969 r. decyzję odmowną nie dysponował takim planem, co więcej w żadnym zakresie nie odniósł się do takiego planu w treści decyzji dekretowej, a ponadto nawet w chwili obecnej Minister nie odnalazł tego planu (zwłaszcza w części graficznej) i nie ustalił miejsca jego publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Zasadniczym problemem w sprawie niniejszej było ustalenie czy Ogólny Plan Miasta Stołecznego W. Dzielnicy (…) zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr (…) z dnia (…) stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. nr (…) z dnia (…) lipca 1969 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości (…) położonej przy ul. (…) róg (…).

Minister Infrastruktury pomimo podjętych działań nie odnalazł publikacji tego planu, jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności uznał, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego W. oraz jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych.

Plan ten był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają uchwały Prezydium Rady Narodowej W. nr (…) z dnia (…) listopada 1961 r., nr (…) z dnia (…) stycznia 1963 r., nr (…) z dnia (…) listopada 1965 r. Minister Infrastruktury w przypadku uchwały nr (…) odnalazł również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej W. z dnia (…) grudnia 1965 r., nr (…) poz. (…). Jednakże fakt prawidłowo uchwalonej nowelizacji planu jest niewystarczający do uznania, ze pierwotny plan został również opublikowany zgodnie z przepisami prawa.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niniejszej nie można uznać aby plan uchwalony (…) stycznia 1961 r. mógł stanowić podstawę do wydania decyzji o przyznaniu własności czasowej do przedmiotowej działki gruntu.

Z uwagi na to, że organ winien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (…), Minister Infrastruktury winien zbadać jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu w ostatnim ważnym planie zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o ten plan dokonać ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem.

W tych okolicznościach sprawy rozważania organu dotyczące oceny zgodności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia (…) lipca 1969 r. z prawem, w oparciu o założenia planu Miasta W. – Etapowego i Kierunkowego z 1961 r. będące konsekwencja uznania przez organ, że przedmiotowy plan pomimo nie odnalezienia jego publikacji miał rangę prawa powszechnie obowiązującego, są przedwczesne, a odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących pogodzenia sposobu korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu z 1961 r. jest zbędne.

Należy zwrócić uwagę, że kwestie dotyczące obowiązywania planu Miasta W. – Etapowego i Kierunkowego z 1961 r. nie były przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1174/01, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 910/07 wskazał, iż organ powinien dokonać ustaleń czy Ogólny Plan Miasta W. – Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy (…) zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta W. nr (…) z dnia (…) stycznia1961 r. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał w sprawie niniejszej oceny prawnej dotyczącej uchwalenia i obowiązywania Ogólnego Planu Miasta W. – Etapowy i Kierunkowy z 1961 r.

Nie negując faktu uchwalenia powyższego planu, jego nowelizacji oraz stosowania, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii jego obowiązywania. Zważyć należy, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W., ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, iż plany te uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Skarga jest uzasadniona. Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności 7, 77 i 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl