Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09

821148

Dz.U.2010.102.651: art. 215 ust. 2

Dz.U.1997.102.643: art. 39 ust. 1; art. 39 ust. 2

Dz.U.1997.78.483: art. 31 ust. 3; art. 32 ust. 1; art. 64 ust. 2

Skład orzekający

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący,

Wojciech Hermeliński,

Adam Jamróz,

Marek Kotlinowski – sprawozdawca,

Teresa Liszcz,

protokolant: Grażyna Szałygo.

Sentencja

Po rozpoznaniu, z udziałem skarżących oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r., skargi konstytucyjnej Jana Skalskiego i Marka Skalskiego o zbadanie zgodności:

art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność państwa, do innych budynków niż domy jednorodzinne, w tym budynków wielorodzinnych, użytkowych i kamienic czynszowych, oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie wymienionego wyżej dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji,

orzeka:

Art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323 oraz z 2011 r. Nr 64, poz. 341) w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

I

1. W skardze konstytucyjnej wniesionej 15 stycznia 2008 r. i uzupełnionej pismem procesowym z 31 marca 2008 r. Jan Skalski i Marek Skalski (dalej: skarżący) wnieśli o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów tejże ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski) przeszły na własność państwa do innych budynków niż domy jednorodzinne, w tym budynków wielorodzinnych, użytkowych i kamienic czynszowych, oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 9 ust. 1 dekretu warszawskiego w części, w jakiej przepis ten określa, iż odszkodowanie ustala „miejska komisja szacunkowa”, a od jej decyzji nie przysługuje żaden tryb postępowania odwoławczego pozostającego pod kontrolą sądu, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 175 Konstytucji; 3) art. 9 ust. 1 i 3 dekretu warszawskiego w części, w jakiej określa odszkodowanie w postaci „miejskich papierów wartościowych”, z art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji; 4) art. 8 ust. 1 dekretu warszawskiego w części, w jakiej ogranicza odszkodowanie jedynie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy, z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.1. Postanowieniem z 17 lipca 2009 r., sygn. Ts 54/08, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 3 dekretu warszawskiego, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżących. Stanowisko Trybunału zostało podtrzymane w postanowieniu z 14 października 2009 r., sygn. Ts 54/08, wydanym wskutek zażalenia pełnomocnika skarżących na postanowienie z 17 lipca 2009 r.

1.2. Do merytorycznego rozpoznania skarga konstytucyjna została przekazana w zakresie dotyczącym art. 215 ust. 2 u.g.n.

1.3. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący są spadkobiercami Romana Skalskiego – współwłaściciela zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy dawnej ul. Kopińskiej 15. Nieruchomość ta została objęta działaniem przepisów dekretu warszawskiego i przeszła najpierw na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Roman Skalski złożył zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do wskazanej wyżej nieruchomości z zachowaniem terminu określonego w powołanym przepisie. Orzeczeniem administracyjnym z 24 września 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie uwzględniło tego wniosku, podając jako przyczynę odmowy przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne. Obecnie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Budynek zbudowany na tej nieruchomości nie istnieje, a nieruchomość gruntowa jest użytkowana jako droga publiczna.

Skarżący wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 24 września 1952 r. Decyzją z 25 listopada 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność powołanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 7 dekretu warszawskiego. Odmowa przyznania czasowej własności była bezpodstawna, gdyż, wbrew uzasadnieniu decyzji z 24 września 1952 r., zgodnie z planem zabudowy z 1931 r. (obowiązującym w 1952 r.) dla tego obszaru przewidziana była zabudowa mieszkaniowa. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej skarżący wnieśli o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego powoływanej nieruchomości. Decyzją z 11 marca 2004 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ze względu na rozdysponowanie terenu na cele publiczne (pod drogę), co skutkuje uznaniem, że nie można aktualnego przeznaczenia nieruchomości pogodzić ze sposobem korzystania z niej przez dawnego właściciela. Skarżący wystąpili zatem o przyznanie odszkodowania za udział w wysokości 1/2 we własności gruntu oraz budynku posadowionego na działce. Decyzją z 15 października 2004 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania ze względu na to, że nieruchomość nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 215 u.g.n., który reguluje kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego. Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie może być przyznane tylko za dom jednorodzinny albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tymczasem z opisu budynku znajdującego się w aktach własnościowych nieruchomości wynika, że była to kamienica wielorodzinna. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji w obecnie obowiązujących przepisach nie ma możliwości na drodze administracyjnej ustalenia odszkodowania za grunt pod domem wielorodzinnym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 3 lutego 2005 r. Skarżący wnieśli od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie. WSA oddalił skargę jako bezzasadną wyrokiem z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 665/05. Wniesiona przez skarżących od tego rozstrzygnięcia skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał, że art. 215 u.g.n. jest samodzielną normą prawną regulującą sprawy odszkodowań w określonych w tym przepisie stanach faktycznych i prawnych. W świetle akt sprawy warunki uzyskania odszkodowania nie zostały spełnione ze względu na to, że nieruchomość położona przy dawnej ul. Kopińskiej 15 nie była zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Sąd przyznał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. istotnie prowadzi do zawężenia praw odszkodowawczych właścicieli innych nieruchomości niż w nim wskazanych, jednak ograniczenie to musi być uznane za wyraz polityki państwa ograniczającej zakres odpowiedzialności państwa dochodzonej na drodze administracyjnej, a do oceny polityki ustawodawcy NSA nie jest powołany. Wyrok NSA z 11 września 2007 r. jest ostatecznym rozstrzygnięciem o prawach i wolnościach skarżących.

1.4. Uzasadniając naruszenie przez kwestionowany przepis powołanych w skardze wzorców kontroli, skarżący wskazali, że ustawodawca, by uregulować kwestie odszkodowania za grunty przejęte na podstawie dekretu warszawskiego, posłużył się regulacją częściową o charakterze niepełnym. Ze względu na charakter i naturę tej regulacji w poszanowaniu zasady równości, bez względu na zastosowane kryterium przedmiotowe, to jest rodzaj wywłaszczonej nieruchomości, w jej zakresie powinny być unormowane także kwestie odszkodowań za budynki inne niż jednorodzinne i działki przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne. Jeśli ustawodawca tego nie uczynił, to, zgodnie z twierdzeniami skarżących, regulacja pozostawia wątpliwości co do zgodności z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji, które zakładają konieczność równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej, a odstępstwa w tym zakresie są możliwe jedynie w wypadku ochrony wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, skarżący wskazali, że cechą relewantną właścicieli domów jednorodzinnych lub działek, które mogły być przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, oraz właścicieli domów wielorodzinnych lub działek, które mogły być przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną, jest sytuacja prawna odjęcia im własności na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Skarżący podkreślają, że dekret nie różnicował sytuacji żadnej ze wskazanych grup. Posługiwał się pojęciami gruntu i budynku, bez zróżnicowania przedmiotowego, podobnie, jak w odniesieniu do procedur i terminów, które dla obu grup były jednakowe. Sytuacja ta uległa zmianie po wprowadzeniu kwestionowanej regulacji, która wprowadziła surowsze ograniczenia przedmiotowe i podmiotowe, realnie ograniczając krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Zdaniem skarżących, nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli wywłaszczonych na podstawie dekretu warszawskiego. W szczególności zróżnicowanie to nie znajduje uzasadnienia w jakichkolwiek wartościach, zasadach czy normach konstytucyjnych, co uzasadnia, w ocenie skarżących, zarzut naruszenia nie tylko art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz również art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Art. 215 ust. 2 u.g.n. narusza, zdaniem skarżących, art. 21 ust. 2 Konstytucji w ten sposób, że ogranicza skorzystanie przez skarżących z przysługującego im prawa do słusznego odszkodowania, a ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w wartościach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Art. 215 ust. 2 u.g.n. jest niezgodny także z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżących, kwestionowany przepis uderza bezpośrednio w prawo własności, które może wprawdzie być ograniczane, jednak tylko w sytuacjach usprawiedliwionych interesem publicznym oraz za słusznym odszkodowaniem.

2. W piśmie z 23 grudnia 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie przystępuje do rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.

3. W piśmie z 9 kwietnia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej jego Marszałek. Wniósł on o stwierdzenie niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne i działki, które przed 21 listopada 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

3.1. Marszałek odniósł się najpierw do kwestii formalnego ujęcia wzorców kontroli w skardze konstytucyjnej. W odniesieniu do art. 77 ust. 1 Konstytucji wskazał, że naruszenie tego wzorca nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez skarżących, ponadto zaś nie został on ponownie przywołany w piśmie procesowym uzupełniającym braki formalne skargi. W opinii Marszałka, oznacza to modyfikację pierwotnego zakresu zaskarżenia przez częściowe cofnięcie zarzutu, skutkujące niedopuszczalnością wydania wyroku przez Trybunał.

Jeśli chodzi o art. 32 Konstytucji, to skarżący wskazali jako wzorzec ten przepis w całości, podczas gdy z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi wynika, że zarzuty koncentrują się na naruszeniu zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Ten przepis zatem należy uznać za rzeczywisty wzorzec, zgodnie z regułą falsa demonstratio non nocet.

Marszałek wskazał również, że skarżący nie zrekonstruowali relacji zachodzących między poszczególnymi wzorcami kontroli. Analiza argumentacji pozwala przyjąć, zdaniem Marszałka, że podstawowymi wzorcami kontroli są art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, pozostałe przepisy występują natomiast w roli przepisów związkowych.

W odniesieniu do przedmiotu kontroli Marszałek wskazał, że skarżący kwestionują konstytucyjność pominięcia ustawodawczego, jednakże, mając na uwadze poglądy Trybunału na temat orzekania o pominięciach ustawodawczych, dopuszczalność rozpoznania skargi z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości.

3.2. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Marszałek Sejmu omówił przepisy Konstytucji przywołane jako wzorce kontroli i przedstawił ich rozumienie ukształtowane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału.

Marszałek Sejmu dokonał również szczegółowej analizy rozwiązań prawnych dotyczących nieruchomości warszawskich w latach 1945-1997, począwszy od dekretu warszawskiego, poprzez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.), uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18), ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.; dalej: u.g.g.), aż po u.g.n.

W konkluzji Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w odniesieniu do nieruchomości warszawskich mamy do czynienia z procesem stopniowego ograniczania prawnych możliwości uzyskania praw do gruntu lub ewentualnego odszkodowania, określanym niekiedy jako tak zwane postępujące wywłaszczenie. Marszałek podkreślił, że stan prawny nieruchomości gruntowych na podstawie dekretu warszawskiego jest stosunkowo klarowny, jednakże sytuacja prawna byłych właścicieli nieruchomości budynkowych, objętych działaniem dekretu, jest znacznie bardziej skomplikowana, zarówno w kwestii stosunków właścicielskich, jak i dopuszczalności i podstawy prawnej żądania odszkodowania z tytułu przejętych przez gminę m.st. Warszawy lub państwo nieruchomości. Z punktu widzenia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej relewantna jest sytuacja osób, które złożyły wniosek o przyznanie prawa do gruntu, ale wniosek ten został rozpatrzony odmownie w sposób zgodny z prawem – o ile odmowa, wynikająca czy to ze spóźnionego rozpoznania wcześniej złożonego wniosku, czy też w wyniku wzruszenia wydanej uprzednio decyzji odmownej i ponownego złożenia wniosku – nastąpiła pod rządami u.g.n., czyli począwszy od 1 stycznia 1998 r.

3.3. Marszałek Sejmu podkreślił, że z punktu widzenia ratio legis i uwarunkowań towarzyszących uchwaleniu zakwestionowanego przepisu, art. 215 ust. 2 u.g.n. nie nasuwa istotnych wątpliwości konstytucyjnych. Przepis ten powtórzył jedynie regulację zawartą uprzednio w art. 83 ust. 2 u.g.g., a nawiązującą jeszcze do treści art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. Ustawodawca, zgodnie z wyjaśnieniami Marszałka, nie miał na celu kompleksowego uregulowania problematyki rekompensowania skutków komunalizacji i nacjonalizacji nieruchomości warszawskich, ale przede wszystkim utrzymanie w mocy praw nabytych na podstawie art. 83 ust. 2 u.g.g. i sytuacji prawnej byłych właścicieli. W tym kontekście oczekiwanie wyczerpującego charakteru art. 215 ust. 2 u.g.n. wydaje się nieuzasadnione. Marszałek zwrócił jednak uwagę, że ocena zaskarżonego przepisu jest odmienna w konkretnym otoczeniu normatywnym, na które składają się takie elementy jak: brak ustawy reprywatyzacyjnej, fakt występowania z nowymi wnioskami o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntów przejętych na podstawie dekretu warszawskiego wskutek między innymi stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie dekretu oraz stanowisko orzecznictwa, które mimo formalnego obowiązywania dekretu warszawskiego, przyjmując określony sposób interpretacji art. 82 ust. 1 u.g.g., uznało art. 215 ust. 2 u.g.n. za jedyną i wyłączną podstawę przyznawania odszkodowania z tytułu pozbawienia własności nieruchomości warszawskich. Marszałek podkreślił jednocześnie, że z punktu widzenia niniejszej sprawy relewantna jest sytuacja osób, które złożyły wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, lecz został on rozpatrzony odmownie pod rządami u.g.n., czyli począwszy od 1 stycznia 1998 r.

3.4. Dokonując oceny konstytucyjności, Marszałek wskazał, że zakwestionowany przepis w przedstawionym kontekście normatywnym, traktowany jako wyłączna podstawa przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego, nie spełnia wymagań wynikających z powołanych w skardze wzorców kontroli. W ocenie Marszałka, art. 215 ust. 2 u.g.n., rozpatrywany w związku z art. 1, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 dekretu warszawskiego, stanowi element mechanizmu jurydycznego, skutkującego pozbawieniem własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego bez równoczesnej gwarancji zapłaty odszkodowania na rzecz określonych kategorii osób – byłych właścicieli (i ich następców prawnych) nieruchomości innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., oraz działek gruntu, które przed 21 listopada 1945 r. mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Na mechanizm ten składają się ponadto: art. 1 dekretu warszawskiego, na podstawie którego własność nieruchomości gruntowych przeszła na gminę m.st. Warszawy (a od 1950 r. na rzecz państwa), art. 8 w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, skutkujący, w razie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przejściem na własność państwa własności położonych na nieruchomości budynków oraz art. 82 ust. 1 u.g.g., na podstawie którego wygasły prawa do odszkodowania za grunty przejęte w trybie dekretu warszawskiego, gwarantowane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego.

W ocenie Marszałka, powyższy stan prawny narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji. Art. 215 ust. 2 u.g.n. różnicuje sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości warszawskich w zakresie dochodzenia odszkodowania z tytułu pozbawienia własności. Stanowi to naruszenie gwarancji równej ochrony własności i innych praw majątkowych. Marszałek podzielił pogląd skarżących, że wspólną cechą relewantną, decydującą o wyodrębnieniu miarodajnej dla oceny konstytucyjności grupy adresatów przepisu, jest fakt pozbawienia własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w wartościach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie spełnia także przesłanek konieczności i proporcjonalności ograniczenia. W ocenie Marszałka, pozbawienie określonej grupy byłych właścicieli prawa do odszkodowania za nieruchomości przejęte przez państwo narusza bezpośrednio standard ochrony wierzytelności traktowanej jako inne prawo majątkowe w rozumieniu konstytucyjnym, natomiast pośrednio – standard ochrony własności, którego elementem jest nie tylko ochrona restytucyjna, lecz także kompensacyjna.

3.5. Marszałek Sejmu wniósł ponadto o odroczenie przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany przepis. Wprawdzie wadliwość przepisu zostanie usunięta przez samo wejście w życie orzeczenia Trybunału, jednak odroczenie jest, zdaniem Marszałka, konieczne ze względu na to, że wykonanie orzeczenia będzie wiązało się ze znacznymi wydatkami budżetowymi ze strony Skarbu Państwa i m.st. Warszawy. Ponadto art. 215 ust. 2 u.g.n. jest obarczony jeszcze innymi wadami utrudniającymi jego stosowanie, których usunięcie będzie możliwe przy okazji wykonania wyroku Trybunału. Dodatkowo zaszłości historyczne, stopień skomplikowania materii regulowanej dekretem warszawskim i konieczność respektowania zasady równości wobec prawa, przemawiają za tym, by kompleksowo uregulować kwestię rekompensowania skutków pozbawienia własności nieruchomości warszawskich, łącznie z określeniem nowego terminu składania wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego lub nieruchomości zamiennych, sposobu obliczania, terminu i sposobu wypłaty odszkodowań z tego tytułu.

Marszałek wniósł ponadto o wezwanie do udziału w postępowaniu Prezydenta m.st. Warszawy, uzasadniając to istotnym znaczeniem orzeczenia Trybunału z punktu widzenia obciążeń budżetowych ww. jednostki samorządu terytorialnego, jak również prawną relewancją tego rozstrzygnięcia dla aktów prawa miejscowego wydawanych przez Radę m.st. Warszawy.

4. W piśmie z 25 listopada 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł on o stwierdzenie niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał.

4.1. Zdaniem Prokuratora, z treści skargi i przyjętego w niej sposobu argumentacji wynika, że skarżący stawiają art. 215 ust. 2 u.g.n. zarzut niekonstytucyjnego pominięcia ustawodawczego. Pominięcie ustawodawcze, jak wynika z licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, może być przedmiotem kontroli Trybunału.

4.2. W odniesieniu do wskazanych w skardze wzorców kontroli Prokurator wskazał, że skarżący nie uzasadnili zarzutu naruszenia przez zakwestionowaną regulację art. 77 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, oznacza to, że skarga w tym zakresie nie spełnia wymagań formalnych, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania przez Trybunał ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Analizując pozostałe wzorce kontroli, Prokurator podkreślił, że konstytucyjnym punktem odniesienia zakwestionowanej regulacji można uczynić art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż jedynie te przepisy statuują prawa podmiotowe. Pozostałe wzorce, czyli art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji, jako że nie wyrażają żadnych praw podmiotowych, mogą być potraktowane jedynie jako przepisy związkowe, pełniące funkcje pomocnicze dla rekonstrukcji wzorca kontroli, którym jest art. 64 ust. 2 Konstytucji.

4.3. W ocenie Prokuratora, zaskarżony przepis nie realizuje idei naprawiania byłym właścicielom gruntów warszawskich skutków działania dekretu. Art. 215 ust. 2 u.g.n. uprawnia bowiem do odszkodowania jedynie określoną grupę byłych właścicieli w ustalonych warunkach – tych, których dom jednorodzinny przeszedł na własność Skarbu Państwa po 5 kwietnia 1958 r., oraz właścicieli działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel albo jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Uzasadnia to, zdaniem Prokuratora, twierdzenie skarżących, że rozwiązanie to wyłącza prawo do uzyskania słusznego odszkodowania przez innych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, co jest naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Prokurator podzielił również argumentację skarżących, że ustawodawca przekroczył konstytucyjne przesłanki dopuszczalności różnicowania sytuacji podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej w aspekcie ocenianej regulacji, które jest konstytucyjnie dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Rozwiązanie przyjęte w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie spełnia tego wymogu. Ustawodawca przyznał bowiem pewnej grupie właścicieli istotne uprawnienia majątkowe, pomijając innych właścicieli. Jest to naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych, a także wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności.

5. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2010 r. wyjaśnień w imieniu Prezydent m.st. Warszawy udzieliło Biuro Gospodarki Nieruchomościami. W piśmie z 3 grudnia 2010 r. zastępca Dyrektora Biura odpowiedział, że zdaniem Prezydent m.st. Warszawy, art. 215 u.g.n. nie jest sprzeczny z Konstytucją.

Treść zaskarżonego przepisu, stosownie do wyjaśnień przedstawionych w piśmie, wynika z wcześniejszych unormowań przyjętych przez ustawodawcę, mających na celu regulację określonych kategorii nieruchomości – gospodarstw rolnych, domów jednorodzinnych i nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Art. 215 u.g.n. jest dosłownym powtórzeniem art. 83 u.g.g., który zaś jest kontynuacją rozwiązania przyjętego w ustawie z 1958 r. Ustawodawca, nadając obecną treść art. 215 ust. 2 u.g.n., miał na celu ochronę praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie w trybie przepisów u.g.g. i które nie zostały rozpatrzone do dnia wejścia w życie u.g.n.

Zdaniem Prezydent m.st. Warszawy, rozszerzenie kategorii nieruchomości przeznaczonych do odszkodowania powinno nastąpić w drodze osobnej ustawy (np. reprywatyzacyjnej). W ocenie Prezydent m.st. Warszawy, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 215 u.g.n. uniemożliwi zakończenie toczących się już postępowań o odszkodowanie i odsunie w czasie zaspokojenie zasadnych roszczeń następców prawnych dawnych właścicieli.

6. W piśmie z 14 lutego 2011 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa Rady Ministrów, w odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2010 r., przedstawił opinię w sprawie skutków orzeczenia Trybunału dla budżetu państwa.

Minister Infrastruktury poinformował, że planowane jest podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do wprowadzenia instrumentów umożliwiających zrekompensowanie skutków przejęcia na podstawie dekretu warszawskiego nieruchomości warszawskich. Propozycję uregulowania problematyki reprywatyzacji zawiera przygotowany w Ministerstwie Skarbu Państwa rządowy projekt ustawy o świadczeniach pieniężnych przyznawanych niektórym osobom, których dotyczyły procesy nacjonalizacji. Określono w nim szacunkową wartość potencjalnych roszczeń, których wysokość w 2008 r. wynosiła około 140 mld złotych, z czego około 40 mld złotych stanowią roszczenia dotyczące nieruchomości warszawskich. Minister Infrastruktury podkreślił, że w związku z możliwościami finansowymi budżetu państwa, uwzględniając szczególną specyfikę dekretu warszawskiego, zachodzi konieczność odrębnego od powołanego projektu uregulowania kwestii zaspokojenia roszczeń z tytułu przejęcia gruntów warszawskich.

Jednocześnie Minister Infrastruktury poinformował, że w związku z trudną sytuacją gospodarczą, w celu zwiększenia elastyczności wykorzystania przychodów osiąganych z prywatyzacji, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 108, poz. 685) zmniejszono od 3 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wysokość odpisu na rachunek Funduszu Reprywatyzacji z 5% do 1,5% wpływów z ogólnej kwoty przychodów prywatyzacji. W ocenie Ministra Infrastruktury, przyjęte rozwiązania ustawowe ograniczają możliwości finansowania dodatkowych, nieprzewidzianych świadczeń z rachunku tego funduszu, który stanowi podstawowe zabezpieczenie pokrycia majątkowego zasądzonych roszczeń na podstawie przepisów aktów nacjonalizacyjnych. Ponadto w celu realizacji wypłat dodatkowych kwot świadczeń rekompensacyjnych zachodzi konieczność określenia dodatkowych źródeł finansowania świadczeń, zważywszy na fakt, że w uchwalonej 20 stycznia 2011 r. ustawie budżetowej na rok 2011 określono, że stan Funduszu Reprywatyzacji według planu na 2011 r. wynosi 4,66 mld złotych, w tym kwota planowanych wydatków na cele związane z zaspokojeniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa wynosi 692,4 mln złotych.

Podsumowując, Minister Infrastruktury stwierdził, że ewentualne rozstrzygnięcie Trybunału w sprawie art. 215 ust. 2 u.g.n., w wyniku którego powiększyłoby się grono podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania za nieruchomości dekretowe, spowodowałoby niewątpliwie zwiększenie wydatków państwa, a to mogłoby być trudne do zrealizowania, gdyż obowiązującą zasadą ustalania wysokości odszkodowań na podstawie u.g.n. jest przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości.

7. W piśmie z 16 maja 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy przedstawił dodatkową opinię w sprawie.

W ocenie Prezydent m.st. Warszawy, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone ze względu na niewyczerpanie przez skarżących drogi prawnej. Skarżący nie wnieśli bowiem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji z 11 marca 2004 r., nr 255/GK/2004, w której Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ich rzecz. Zdaniem Prezydent m.st. Warszawy, uprzednie wyczerpanie drogi prawnej w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest przesłanką i warunkiem wniosku o przyznanie odszkodowania. Tym samym nie został spełniony przez skarżących wymóg, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

W razie niepodzielenia powyższych wątpliwości przez Trybunał, Prezydent m.st. Warszawy wyraziła opinię, że zakwestionowana regulacja nie jest niezgodna z powołanymi w skardze wzorcami kontroli. Jej zdaniem, nie zachodzi podobieństwo sytuacji prawnej właścicieli domów wielorodzinnych i właścicieli domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Domy jednorodzinne służą zaspokojeniu własnych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego rodziny, zaś domy wielorodzinne służą celom komercyjnym – wynajmu i uzyskiwania dochodu z tego tytułu. Tym samym dopuszczalne było zróżnicowanie przez ustawodawcę sytuacji prawnej byłych właścicieli nieruchomości warszawskich.

Dopuszczalność zróżnicowania sytuacji podmiotów, o których mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., wynika także z zasady równowagi budżetowej i konieczności ochrony stabilności finansów publicznych. Równowaga budżetowa jest bowiem wartością chronioną konstytucyjnie, a Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przyznawał pierwszeństwo tej zasadzie, uzasadniając ingerencję i ograniczenie innych konstytucyjnych praw i wolności koniecznością równoważenia budżetu. Zdaniem Prezydent m.st. Warszawy, obowiązek wypłaty odszkodowań również za budynki wielorodzinne spowodowałby zachwianie równowagi finansów m.st. Warszawy i doprowadziłby do tego, że nie mogłoby ono realizować dużej części zadań własnych wynikających z ustaw. Mogłoby to w konsekwencji wprowadzić na tyle poważne zakłócenia w funkcjonowaniu ładu społecznego, że możliwe jest powołanie argumentu „porządku publicznego” dla uzasadnienia dopuszczalności pozostawienia w niezmienionym kształcie art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym samym przepis ten nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Art. 215 ust. 2 u.g.n. nie narusza także art. 21 ust. 2 Konstytucji, bo skarżący nie zostali wywłaszczeni w ścisłym tego słowa znaczeniu. Należy przyjąć, że wywłaszczenie, o którym mowa w Konstytucji oraz u.g.n., nie jest tożsame z odjęciem własności z mocy prawa na podstawie dekretu lub aktów nacjonalizacyjnych. Ograniczenia prawa własności inne niż wywłaszczenie są dopuszczalne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i nie ma do nich zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Prezydent m.st. Warszawy podniosła również, że art. 215 ust. 2 u.g.n. powinien być oceniany jako zaniechanie ustawodawcze, a nie pominięcie legislacyjne. Celem tego przepisu nie jest kompleksowa regulacja rekompensowania skutków nacjonalizacji nieruchomości warszawskich, ale jest nim jedynie ochrona praw nabytych służących byłym właścicielom domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym brak przepisów reprywatyzacyjnych należy traktować jako zaniechanie ustawodawcy.

II

1. O wzięcie udziału w rozprawie 31 maja 2011 r. poproszeni zostali Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, Minister Infrastruktury oraz Minister Skarbu Państwa, w których imieniu wystąpili pełnomocnicy. Wyrazili oni opinie w sprawie oraz odpowiadali na pytania sędziów składu orzekającego.

2. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym datowanym 27 maja 2011 r., lecz złożonym na rozprawie, cofnął zarzut skargi w części dotyczącej niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Sprecyzował również żądanie skargi w zakresie dotyczącym wzorców kontroli przez wskazanie relacji między nimi. W pozostałym zakresie podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze i ich uzasadnienie.

Na rozprawie, przedstawiając treść pisma, odniósł się również do argumentacji zawartej w piśmie Prezydent m.st. Warszawy z 16 maja 2011 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących, wyczerpanie drogi prawnej odnosi się do przedmiotu sprawy, który jest oparty na przepisie uznawanym przez skarżących za niezgodny z Konstytucją i należy je rozumieć jako wyczerpanie toku instancji danej sprawy, w której materialną i proceduralną podstawę orzekania stanowi kwestionowany przepis. Przedmiotem roszczenia skarżących jest odszkodowanie za utraconą nieruchomość, nie zaś roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, i w sprawie o odszkodowanie wyczerpali oni przysługujące im środki, uzyskując ostateczne rozstrzygnięcie o braku podstaw do przyznania odszkodowania z uwagi na treść art. 215 ust. 2 u.g.n.

Pełnomocnik skarżących zakwestionował również pogląd, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie znajduje zastosowania w sprawie skarżących. Utrata własności budynku nastąpiła bowiem jako następstwo indywidualnej decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, wydanej wobec ich poprzedników prawnych. Czynność ta niewątpliwie ma charakter wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji i u.g.n.

W odniesieniu do kwestii kwalifikacji zaskarżonej regulacji jako pominięcia czy zaniechania legislacyjnego pełnomocnik skarżących podkreślił, że od 1985 r. ustawodawca świadomie pozbawił roszczeń odszkodowawczych znaczną część uprawnionych. W ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostało bowiem wygaszone prawo do odszkodowania wynikające z dekretu warszawskiego, a tym samym została wprowadzona uprzywilejowana kategoria byłych właścicieli, którym prawo do odszkodowania zostało przyznane na zasadach obowiązujących w tej ustawie. A zatem art. 215 u.g.n., powtarzający wcześniejsze unormowania, był w zamyśle ustawodawcy jedyną i kompleksową regulacją roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich.

W ocenie pełnomocnika skarżących konstytucyjnie niedopuszczalne jest przyznanie pierwszeństwa zasadzie równowagi budżetowej przed zasadą równości. Prowadzi to bowiem do naruszenia zasady równości ponoszenia ciężarów publicznych. Zasada ta, wspierana zasadą sprawiedliwości społecznej, wymaga, aby ciężar taki był rekompensowany. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby to jednostki ponosiły cały ciężar realizacji dobra publicznego.

3. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmodyfikował stanowisko w sprawie w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. nie w całości, lecz w zakresie wskazanym w skardze konstytucyjnej.

4. W pozostałym zakresie uczestnicy postępowania podtrzymali pisemne stanowiska.

Uzasadnienie prawne

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot kontroli i wzorce konstytucyjne.

W skardze konstytucyjnej Jana Skalskiego i Marka Skalskiego (dalej: skarżący) zaskarżony został art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Art. 215 u.g.n., zamieszczony w dziale VII u.g.n. jako przepis przejściowy, reguluje kwestię odszkodowania za niektóre nieruchomości, które przeszły na własność państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski). Art. 215 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu warszawskiego przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r. Zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 215 ust. 2 u.g.n. przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z art. 215 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Skarżący nie kwestionują całego art. 215 ust. 2 u.g.n., lecz określony zakres tego przepisu, a ściśle: treść normatywną w nim pominiętą. Zdaniem skarżących, art. 215 ust. 2 u.g.n.w zakresie, w jakim wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu warszawskiego przeszły na własność państwa, do innych budynków niż domy jednorodzinne oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. Zarzuty skarżących dotyczą pozbawienia ich prawa do słusznego odszkodowania za nieruchomość utraconą w drodze wywłaszczenia, nierównego traktowania wobec prawa, nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego oraz naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

2. Formalne przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej.

Merytoryczną ocenę zarzutów skarżących poprzedzić musi rozstrzygnięcie kilku kwestii formalnych, warunkujących dopuszczalność merytorycznej kontroli skargi przez Trybunał oraz zakres tej kontroli.

2.1. Wskazany przez skarżących zakres zaskarżenia prowadzi do wniosku, że nie domagają się oni usunięcia z obrotu całego art. 215 ust. 2 u.g.n., ale chodzi im o zbadanie, czy jest on regulacją pełną z punktu widzenia powołanych przez nich wzorców kontroli. Skarżący argumentują bowiem, że ustawodawca „posłużył się regulacją częściową o niepełnym charakterze, w zakresie której ze względu na jej charakter i naturę powinien był unormować w poszanowaniu zasady równości także kwestie odszkodowań za budynki choćby większe od budynków jednorodzinnych i działki, które mogły służyć budownictwu choćby wielorodzinnemu” (s. 9 skargi konstytucyjnej). Dopuszczalność merytorycznej kontroli tego zarzutu jest uwarunkowana uprzednim zbadaniem przez Trybunał, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym czy z pominięciem.

2.1.1. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia się zaniechanie prawodawcze i pominięcie prawodawcze (przyjęcie przez ustawodawcę uregulowania niepełnego). Zaniechanie prawodawcze polega na „niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52), czyli ma miejsce wówczas, gdy ustawodawca pozostawia w całości określone zagadnienie poza regulacją prawną. Natomiast w sytuacji gdy w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, fragmentaryczny, mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. W przyjętym w polskim prawie ujęciu kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie ma w jego kompetencjach orzekania o zaniechaniach ustawodawczych. Dotyczy to także skarg konstytucyjnych, gdyż „brak (…) określonej regulacji (…) nie może (…) stanowić wyłącznego przedmiotu skargi konstytucyjnej” (postanowienie z 8 czerwca 2000 r., sygn. Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 172). Nie budzi natomiast wątpliwości dopuszczalność kontroli regulacji niepełnych, czyli takich, które z punktu widzenia zasad konstytucyjnych mają zbyt wąski zakres zastosowania lub z uwagi na cel i przedmiot regulacji pomijają treści istotne. „Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować” (orzeczenie o sygn. K 25/95). Trybunał stoi na stanowisku, że parlamentowi przysługuje szerokie pole decyzji, jakie dziedziny unormować, jeśli jednak decyzja taka zostanie podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana z poszanowaniem wymagań konstytucyjnych. Dogmatyczne uzasadnienie kontroli uregulowań niepełnych Trybunał sformułował w wyroku w sprawie o sygn. K 25/95, jednak już wcześniej, między innymi w orzeczeniu z 23 lutego 1993 r., sygn. K 10/92 (OTK w 1993 r., cz. 1, poz. 5), zakwestionował arbitralność określenia kręgu osób uprawnionych do świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, w zakresie, w jakim ustawodawca nie uwzględnił małżonka wśród osób najbliższych ubezpieczonemu rolnikowi, którym przysługuje jednorazowe odszkodowanie z tytułu doznania stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku przy pracy rolniczej. Dychotomiczny podział na niepodlegające kontroli Trybunału zaniechania prawodawcze oraz badane przezeń uregulowania niepełne został podtrzymany w orzeczeniach wydanych już po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. – po raz pierwszy w wyroku z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33 (zob. także m.in. wyroki z: 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40; 8 listopada 2005 r., SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112; 9 grudnia 2008 r., sygn. SK 43/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175; 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał zwracał uwagę, że oddzielenie zaniechania ustawodawczego i regulacji niepełnej wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem. Przy ocenie podobieństwa konieczna jest ostrożność, gdyż zbyt pochopne upodobnienie materii grozi postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym. Na tym tle w postanowieniu z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sformułowany w skardze konstytucyjnej zarzut pominięcia w art. 140 u.g.n. pożądanej przez skarżącego regulacji nie znajduje uzasadnienia w tożsamości regulowanych materii. Sytuacja faktyczna skarżącego nie mieściła się bowiem w zakresie zastosowania zaskarżonego przepisu, tym samym nie można było uznać, że sformułowana przez niego norma prawna została pominięta przez ustawodawcę w treści art. 140 u.g.n. Inny natomiast wynik dała weryfikacja zarzutu w sprawie o sygn. SK 22/01, w której Trybunał, oceniając zawierający enumeratywne wyliczenie art. 216 u.g.n., przeprowadził analizę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które zostały w nim unormowane. Trybunał podkreślił, że nie ocenia tego, czy konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy było rozszerzenie zasady stosowania zwrotu niewykorzystanej nieruchomości na sytuacje inne niż wywłaszczenie w rozumieniu u.g.n. Skoro jednak ustawodawca zdecydował się na takie rozszerzenie, to powinien tego dokonać z poszanowaniem zasady równości. Ustalając listę ustaw, do których z mocy art. 216 u.g.n. będą stosowane zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ustawodawca nie powinien działać w sposób arbitralny i miał obowiązek to ustalenie podporządkować kryteriom zgodnym z Konstytucją. Trybunał zakwalifikował zatem omawianą sytuację jako pominięcie ustawodawcze. Podobny wynik, z zastosowaniem tej samej metodologii, dała ocena konstytucyjności tego przepisu w wyroku Trybunału z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08 (OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34).

2.1.2. Z praktyki orzeczniczej Trybunału wynika, że problem regulacji niepełnych najczęściej pojawia się na tle sporu o równe traktowanie. W wyroku z 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, w którym Trybunał uznał za niezgodne art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji pominięcie w art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400, ze zm.) obywateli polskich w zakresie prawa do wystąpienia z wnioskiem w sprawie połączenia z rodziną i uprzywilejowanie w tej kwestii wyłącznie cudzoziemców, podkreślono, że „z istoty naruszenia zasady równego traktowania wynika między innymi, że jego przedmiotem jest brak określonej regulacji – takiej samej, podobnej lub zbliżonej – w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów. To właśnie owo pominięcie ma charakter dyskryminujący i dopiero odpowiednia zmiana przepisów poszerzająca krąg podmiotów, które mogą być adresatami określonego rozwiązania pozwala na wyeliminowanie nierównego traktowania w analizowanej sferze stosunków prawnych. Takiego stanu rzeczy nie można jednak utożsamiać ze stwierdzeniem istnienia luki w prawie. Przedmiotem oceny jest bowiem, inaczej niż w przypadku luki, nie tyle sam brak regulacji jako takiej, ale obowiązująca regulacja, której niekonstytucyjność polega na tworzeniu sytuacji dyskryminującej dla pewnej kategorii podmiotów”. Przykładowo zarzut pominięcia podmiotowego, to jest nieobjęcia regulacją pewnej kategorii czy grupy osób, był badany przez Trybunał także w:

– sprawie o sygn. K 25/95, w której Trybunał rozpoznawał zarzut pominięcia w ustawie z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych uprawnień do wstąpienia w stosunek najmu osób, które zawarły z najemcą lokalu umowę o sprawowanie nad nim opieki;

– sprawie o sygn. K 37/97 dotyczącej niezgodności art. 131 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku wojskowym w zakresie, w jakim nie uwzględnia żołnierzy uznanych za jedynych żywicieli rodzin oraz żołnierzy samotnych pośród uprawnionych do uzyskania świadczenia na pokrycie należności i opłat za zajmowane mieszkanie;

– wyroku z 6 stycznia 2003 r., sygn. K 24/01 (OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 1), w którym Trybunał kontrolował zaskarżony przepis w zakresie, w jakim wyłączał z kręgu osób uprawnionych do nabycia mieszkań na zasadach określonych w kontrolowanej ustawie pracowników zbywcy albo jego poprzednika prawnego, którzy zajmują mieszkania na podstawie umowy najmu na czas oznaczony, związanej ze stosunkiem pracy i zawartej po 11 listopada 1994 r.;

– wyroku z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04 (OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90), w którym Trybunał uznał, że wyłączenie prawa nauczyciela zatrudnionego w placówce niepublicznej w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązującego etatu z grupy nauczycieli uprawnionych do wcześniejszej emerytury bez względu na wiek jest niezgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji;

– sprawie o sygn. K 49/07, w której Trybunał stwierdził niekonstytucyjność pominięcia przesłanki deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, co doprowadziło do ukształtowania kręgu uprawnionych do świadczenia deportacyjnego z naruszeniem zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej (zob. także powołane w tym wyroku przykłady innych orzeczeń Trybunału dotyczących pominięcia niektórych przesłanek dostępu do świadczeń publicznych).

2.1.3. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy przyjąć, że postulowane przez skarżących rozszerzenie zakresu unormowania zawartego w art. 215 ust. 2 u.g.n. wykazuje konieczne podobieństwo z unormowaniem zawartym w tym przepisie. Skarżący nie żądają bowiem włączenia do zakresu regulacji objętej art. 215 ust. 2 u.g.n. nowego (odrębnego) roszczenia, nieprzewidzianego w tym przepisie. Ich zarzut dotyczy tego, że ustawodawca unormował (mamy tym samym do czynienia z regulacją wydaną i obowiązującą, a nie z brakiem uregulowania danej materii) kwestię odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego w taki sposób, że przyznał odszkodowanie tylko byłym właścicielom domów jednorodzinnych i nieruchomości, które mogły być przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Pominął natomiast właścicieli innych nieruchomości, którzy również zostali pozbawieni własności na podstawie dekretu warszawskiego i im się nie należy odszkodowanie. W ocenie Trybunału, sytuacja faktyczna i prawna skarżących wykazuje na tyle duże podobieństwo z materią uregulowaną w zakwestionowanym przepisie, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena tak sformułowanego zarzutu.

Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga w rozpatrywanej sprawie, czy konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy było uregulowanie w u.g.n. kwestii odszkodowania za nieruchomości warszawskie, ani nie ocenia celowości wyboru takiego sposobu zaspokojenia interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Ustalenie konkretnych rozwiązań instytucjonalnych mieści się bowiem w ramach autonomii ustawodawcy. Przedmiotem oceny z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych jest istniejąca już w ustawie regulacja. Trybunał jest zaś uprawniony do zbadania, czy ustawodawca, pomijając w przepisie ustanawiającym prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie dekretu warszawskiego byłych właścicieli innych domów niż jednorodzinne oraz gruntów przeznaczonych pod budownictwo inne niż jednorodzinne, nie działał w sposób arbitralny i czy przyjęte dla takiego rozwiązania kryteria mieszczą się w standardach konstytucyjnych.

2.2. Skarżący powołali w petitum skargi następujące wzorce: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie 31 maja 2011 r. pełnomocnik skarżących cofnął skargę w zakresie kontroli zakwestionowanego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Tym samym postępowanie w tej części podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Ponadto pełnomocnik skarżących sprecyzował wzorce kontroli, wskazując zachodzące między nimi relacje. Ostatecznie zażądał stwierdzenia niezgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie wskazanym w skardze z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalne takie sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, gdyż nie prowadzi ono do niedopuszczalnego na tym etapie postępowania rozszerzenia skargi.

2.2.1. Jeśli chodzi o art. 32 Konstytucji, to w piśmie procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik skarżących wskazał, że wzorcem kontroli jest jedynie art. 32 ust. 1 Konstytucji (powołany w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji). Nie oświadczył natomiast, inaczej niż w wypadku art. 77 ust. 1 Konstytucji, czy cofa zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Jeśli zatem chodzi o art. 32 ust. 2 Konstytucji, to skarżący nie uzasadnili, jakie prawa wyrażone w tym przepisie i w jaki sposób narusza